陕西省财政支持政府性融资担保体系建设的研究

  摘 要

        2017年以来，按照党中央、国务院以及省委省政府关于加快融资担保行业发展的决策部署，陕西省财政持续加大对融资担保行业的扶持力度，出台了一系列财政扶持政策（详见表1），涉及再担保机构资本金补充、担保机构增资奖励以及业务保费奖补、风险补偿等各个方面。在相关政策的推动下，体系资本金实力不断增强、成员结构持续优化、业务规模逐步扩大、支小支农主业更加突出、降费让利效果明显、银担合作日益深化、担保风险分担体系日趋完善，有效缓解了小微企业和“三农”融资难融资贵问题，为助力陕西省经济社会高质量发展发挥了重要作用，但由于我省各地市社会经济发展参差不齐，体系成员在支持小微企业、“三农”方面仍面临诸多问题。本文着重从体系发展现状出发，查找存在的困难和问题，针对性提出陕西省财政支持体系建设的意见建议。

一、陕西财政支持融资担保体系建设的政策情况

         陕西省委、省政府高度重视政府性融资担保体系建设工作，自2017年以来，省财政密集出台了一系列相关支持政策，涉及名单制管理、再担保机构资本金补充、担保机构增资奖励以及业务保费奖补、风险补偿、尽职免责等各个方面，进一步推动陕西省政府性融资担保体系做大做强。（详见下表）。

                                                                陕西省财政出台的政策汇总（2017-2022年）

二、陕西省财政支持融资担保体系建设取得的成效

         在陕西省财政支持政策的推动下，体系资本金实力不断增强、成员结构持续优化、业务规模逐步扩大、支小支农主业更加突出、降费让利效果明显、银担合作日益深化、担保风险分担体系日趋完善，有效缓解了小微企业和“三农”融资难融资贵问题，为助力我省经济社会高质量发展发挥了重要作用。

         （一）体系资本金实力增强。2017年，省财政厅制定了《陕西省财政厅关于支持金融创新助推实体经济发展若干财政政策》（陕财经发〔2017〕90号），建立了再担保机构资本金补充和担保机构增资奖励机制。省财政累计向省再担保公司增资23.36亿元，其注册资本金已由2017年的5.42亿元增至目前的32.43亿元。省财政增资奖励资金通过省再担保公司股权投资方式，向11个市级和个别县区担保机构进行了股权投资，投资规模累计7.2亿元，撬动各级政府加大资金投入力度，支持各地政府性融资担保机构做大做强。2020年-2021年，省再担保公司引入国家融资担保基金，对宝鸡担保、汉中担保、创新担保进行股权投资1.3亿元。通过中、省、市、县四级自上而下的股权纽带，整合行业资源，有力增强了担保体系整体实力。截至2022年9月末，我省政府性融资担保体系注册资本合计287.0亿元，较2018年体系建设之初增129%。其中，实收资本30亿元及以上融资担保机构3家，10亿元（含）-30亿元的9家，1亿元（含）-10亿元的16家，一亿元以下的16家，为政府性融资担保业务开展奠定坚实基础。

         （二）体系成员结构不断优化。根据《陕西省政府性融资担保体系建设行动计划》（陕金融发〔2017〕9 号），2018年起，在省财政的推动下，省再担保公司以股权和再担保业务为纽带，着力构建政府性融资担保体系，将财政出资为主、支小支农业绩突出、经营规范、影响力较大的市县担保机构纳入体系，逐步构建省、市、县三级政府性融资担保体系。截至2018年末，有22家政府性融资担保机构被纳入体系，机构覆盖全省11个地级市及主要开发区和部分区县，业务实现县域全覆盖，一举扭转了我省融资担保行业一盘散沙的局面，体系成员从各自为战变为协作联动，行业面貌焕然一新。2020年，省财政厅印发了《关于做好政府性融资担保机构名单制管理有关工作的通知》（陕财办金〔2020〕33号）文件，将44家担保机构纳入名单制管理，从业务放大倍数、支农支小业务、降费让利等方面对体系担保机构进行考核，保证体系担保机构聚焦主业、规范运营。2021年、2022年省财政厅连续印发文件对省政府性融资担保再担保机构名单进行更新，将不符合政策要求的融资担保机构从体系中剔除。截至2022年9月末，体系成员44家，较2018年新增加22家，实现了名单制管理的担保机构“有进有出”，进一步优化了体系成员结构，促进担保机构规范管理、提质增效。

         （三）支小支农业务规模持续扩大。2019年，省财政厅等六部门联合印发《关于促进政府性融资担保体系建设支持小微企业和“三农”发展的实施意见》（陕财办金〔2019〕82 号），要求三年内体系支农支小担保金额占全部担保金额的比例不低于80%，单户担保金额500万元以下的占比不低于50%。体系成员根据文件要求不断优化支小支农业务结构和规模占比。此外，还印发了《陕西省政府性融资担保业务尽职免责管理暂行办法》，为担保机构建立了“愿担、敢担、会担”的长效机制，促使体系机构放开手脚、创新业务，更好服务小微和“三农”主体。截至2022年9月末，体系新增支小支农业务规模422.49亿元，金额占比92.4%，同比增长6%，支农支小在保余额589.14亿元，同比增长8%。体系44家机构中，41家机构新增支小支农业务规模占比达到80%以上，宝鸡担保、榆林担保、延安担保、渭南担保、杨凌担保、高陵担保等31家机构新增知晓支农业务规模占比达到95%以上，担保体系支小支农主业突出，利企惠农“保驾护航”功效日益显著。

         （四）银担合作取得新突破。2019年，省财政厅等六部门联合印发的陕财办金〔2019〕82 号文件中，明确了融资担保业务中省再担保、融资担保机构、银行机构、所在市县财政要参照4：3：2：1的比例进行风险分担，其中银行承担20%的风险责任。2019年开始，省再担保公司结合国担基金的《关于加快推进银担“总对总”批量担保业务合作的通知》要求，发挥体系牵头作用，积极与省内各银行总行就资源共享、风险分担、项目共管等新型合作模式开展总对总、体系对体系的洽谈，推进体系与合作银行“总对总”合作，落实国担银担“总对总”批量担保业务，推出“县域振兴批量贷”“陕再.银担快易贷”“网商快贷”“创业贷款担保”等地方版“总对总”模式。截至2022年9月末，体系合作成员已与10家全国性银行、42家地方法人银行（含农商行、村镇银行）、2家互联网银行签约，体系新增银担分险业务规模264.40亿元，是去年同期的4.53倍，占比例再担保业务总规模的73.16%，较去年同期上升29.48个百分点，银担合作取得了突破性进展。

         （五）机构抵御风险的能力显著增强。自政府性融资担保体系建立以来，中省财政逐步完善风险补偿政策，截至2021年9月末，累计拨付担保风险补偿资金共计12809.76万元。一是省财政厅制定了《陕西省政府性融资担保风险补偿资金池管理暂行办法》（陕财办资〔2020〕40号），建立了2亿元的省级担保风险资金池，对省级融资担保、再担保机构开展的政府性融资担保、再担保业务发生的代偿进行风险补偿，对市县风险补偿资金池发生的代偿进行补助，资金池实行动态补充，截至2022年9月末，省财政累计拨付担保风险补偿补助资金3831.73万元。二是省再担保公司在省财政厅的大力支持下积极与国担基金建立合作关系，对担保机构发生的代偿给予40%-50%的补偿，构建起“国家融资担保基金-省再担保公司-辖内融资担保机构”三级组织架构的风险分担补偿体系。截至2022年9月末，省再担保公司与国担基金合作业务规模累计606亿元，共为183个担保代偿项目拨付补偿资金8978.03万元。其中：省再担保公司补偿资金5186.16万元，国担基金补偿资金3791.87万元。通过完善风险补偿机制，担保体系抗风险能力进一步提升，坚守不发生系统性金融风险的底线。

         （六）省融资担保基金充分发挥作用。2019年，省财政厅陕财办金〔2019〕82号文件明确提出设立省级融资担保基金。2021年10月19日，陕财投发起设立了陕西省政府性融资担保基金有限责任公司，注册资本10亿元，负责省融担基金的日常运营管理。2022年2月18日，陕西省财政厅联合陕西省工信厅、陕西省地方金融监督管理局、人民银行西安分行、陕西银保监局共同印发了《陕西省政府性融资担保基金管理暂行办法》（陕财办金〔2022〕1号文件，明确融资担保基金以股权投资、担保风险补偿、短期流动性支持业务为主业。融担基金自运营以来，已签约农行、中行、建行、交行、邮储、长安、秦农、省联社（及其下属93家县区农合机构）、西安、兴业、浦发、光大等15家银行；已签约担保机构31家，达到体系担保机构总量的69%，实现地方银行法人机构、市级担保机构全覆盖。与西投保、宝鸡担保、创新担保、黄陵担保等11家市县担保机构完成短期流动性支持业务签约。从3月下旬至11月中旬，为“三农”、 小微企业和个体工商户转贷586笔，金额36.7亿元，转贷时间由市场通行的平均15天压缩至3.4天，已为小微企业节约融资成本1.61亿元，切实解决企业燃眉之急。

三、我省融资担保体系建设存在的问题和困难

         虽然我省已制定了较为完备的财政扶持政策，但由于体系机构落实政策的差异性致使政策效应尚未完全显现，担保体系建设和担保机构发展任重道远，尚需追赶超越，以适应我省经济社会发展和小微三农对融资担保行业的迫切需要。

         （一）部分机构资本实力不强。2017年的《陕西省政府性融资担保体系建设行动计划》中提出，要加快市县政府融资担保机构发展，各市政府要出资设立和做大做强担保公司，对增资部分省财政将按比例给予支持。鼓励确保到2017年底，西安市至少有一家注册资本不低于30亿元的政府性融资担保机构，宝鸡市、延安市、榆林市至少要各有一家注册资本不低于15亿元的政府性融资担保机构，其余各市均要有1家注册资本不低于10亿元的政府性融资担保机构。但受制于地方政府财力不足、跟踪督导不到位等扶持机制，截至2022年9月末，省再担保公司注册资本32亿元，但可用资金仅15亿元左右，在强化国担基金合作、深化银担合作共签、承担再担保分险补偿、资金收益反哺主业亏损等重大工作中面临梗阻和瓶颈。宝鸡、铜川、汉中、商洛、杨凌市6家市级担保机构，仍未达到政策最低要求，一些县区担保机构注册资本不足5000万元，导致担保机构在银行授信、批量业务拓展、流动性管理中困难重重。

        （二）机构业务发展不均衡。2017年《陕西省政府性融资担保体系建设行动计划》中要求各级融资担保机构要扩大担保规模，不断提升服务能力。业务规模上，截至2022年9月，宝鸡担保、榆林担保、西投保、安康担保、西安创新担保等5家机构的比例再担保业务合作规模在10亿至100亿元之间，5家区县级担保机构的比例再担保业务合作规模不足5000万元；体系6家担保机构放大倍数超过4倍，17家机构超过2倍，其他机构均低于行业平均水平。与省上的要求存在一定差距。业务机构上，截至2022年9月末，体系新增融资再担保业务规模 593.93亿元，再担保备案申报规模为 361.42亿元，占比 60.8%，说明体系近40%的业务不符合政策性担保业务标准，担保体系政策功能还需进一步发挥。资源统筹上，体系担保机构之间无股权关系，部分市区辖内担保资源分散，业务定位和绩效导向差异较大，在推动中省业务政策落实方面缺乏统一性和整体性，影响业务快速发展。

         （三）担保产品模式仍显单一。一方面当前全省担保体系业务增量主要依赖“总对总”产品和传统担保业务拉动，风控手段仍然以单一的限率代偿为主，批量化融资担保业务缺乏新的突破口和增长点。另一方面，对秦创原、重点产业链、专精特新等科技创新领域缺乏长效体系化的融资担保支持。目前，安徽、湖北、浙江、河南正全力构建覆盖全省的政策性科技融资担保体系，推动实现“投贷担”联动。按照省上领导批示要求，我们仍需加大改革创新力度，缓解政府性融资担保自身造血能力不足所带来的发展弊病。

         （四）降费奖补政策有待完善。《陕西省小微企业融资担保业务降费奖补政策实施办法》在实施过程中存在以下问题：一是奖补范围窄。补贴业务仅限于小微企业融资担保业务，而纳入我省体系业务报备的个人经营贷款担保业务不能享受降费奖补政策。二是奖补力度不足。小微企业融资担保降费奖补资金主要来源于中央财政切块资金，每年下达我省资金有限，而省市县资金配套不足，造成符合奖补条件的业务无法做到应补尽补。担保机构既要按政策要求落实担保降费政策，又面临奖补资金不足的压力，对其自身持续经营造成极大影响，挫伤了开拓业务的积极性。

         （五）风险补偿机制有待健全。国家融资担保基金2022年调整了合作政策，业务由原来的“应报尽报”转为“授信限额合作”，授信额度重点考虑我省国民经济发展、体系建设、政府配套政策等因素，合作规模受到限制，这与我省体系业务快速增长不相适应。因此，我省每年度将会出现部分符合国家融资担保基金政策但受授信额度影响不能报备业务，此部分业务不能享受国家融资担保基金20%的风险补偿，在当前行业风险不断加大的形势下，影响业务快速增长。

         （六）尽职免责工作落实存在困难。《陕西省政府性融资担保机构融资担保业务尽职免责管理暂行办法》出台已有一年时间，但体系机构执行存在一定困难。受经济下行影响，担保公司代偿率均有所增加，在不良贷款终身负责制的影响下，担保机构更倾向于做出有责认定。随着国担基金和地方版“总对总”批量化业务规模占比不断提高，风控模式由担保机构独立审核向银行风控审核，担保机构“见贷即保”模式转变。一旦出现代偿，担保人员是否适用尽职免责条款缺乏政策依据，这些都对尽职免责工作落实造成一定影响。

四、陕西省财政支持融资担保体系建设的建议

         （一）强化政府性融资担保体系建设。

              1.加大资金投入，助力担保体系增强资本金实力。根据我省《政府性融资担保体系建设小微企业发展行动方案（2021-2023年）》要求，2023年底各市至少要建立1家注册资本金10亿元以上的政府性融资担保机构。省财政应继续执行资本金补充和增资奖励政策，通过国家担保基金和省融资担保基金股权投资“双管齐下”，支持各地政府性融资担保机构做大做强资本实力。持续加大对省再担保公司增资，使其注册资本达到50亿元，引导并带动担保体系撬动更多金额资源支持小微企业发展，发挥体系政策性功能。

              2.鼓励融资担保体系，创新担保业务产品。省财政围绕省委、省政府决策部署，开通秦创原创业担保贷款绿色通道，支持符合条件的科技型小微企业申请创业贷款；鼓励体系机构加快担保产品创新，围绕创业担保贷款、秦创原新驱动、供应链产业金融等平台，创新业务模式，研发适合知识产权融资、应收账款融资、中长期研发融资等担保产品，逐步构建以省再担保公司业务创新带动、覆盖全省、上下联动的科技融资担保体系，为全省产业结构转型升级增添担保动能。实现大学科技园、国家级科技企业孵化器、重点创业中心融资担保业务全覆盖。

         (二)夯实政府性融资担保体系建设基础。

              1.注重“引进来”，全面对接国家融资担保基金。省财政厅以国担基金股权投资为契机，进一步发挥财政引领和资金引导作用，做好与国家融资担保基金的政策对接工作，支持我省融资担保机构做大做强，引导省再担保公司发挥“机构体系核心、扶持政策平台、银担合作窗口”作用，通过机构合作、产品创新、机制完善等方式，深入开展与国担基金的业务合作，持续拓宽合作领域。不断完善“国家融资担保基金-省再担保公司-辖内融资担保机构”三级组织架构的风险分担补偿体系。

              2.推动融资担保集团组建，实现体系可持续发展。省财政出资在省再担保公司的基础上组建一家集普惠融资担保、再担保、代偿资产管理、担保基金、股权投资、金融服务业务于一体的金融全链条化集团。一方面，能为小微主体提供一揽子金融服务，集团也可通过其他业务收入反哺担保业务让利，进而持续性、系统性地解决体系存在问题。另一反面，以集团为主体，强化全省政府性融资担保体系机构的资源统筹，吸收合并、控参股、托管市县综合实力较弱的担保机构，加速推动我省担保机构市县一体化的发展，彻底扭转机构业务发展不均衡的局面，提升体系担保服务能效。

              3.推进政府性融资担保基金运行，打好与担保体系的“组合拳”。省财政进一步规范对陕西省政府性融资担保基金的管理，推动基金加快发展各项业务，通过股权投资和风险补偿，帮助担保机构做强资本实力，降低流动性风险；通过短期流动性支持业务向体系担保机构所服务的小微企业提供短期资金融通，发挥财政资金的引导和撬动作用，帮助企业纾困渡过疫情难关，享受到政策红利，降低企业融资成本、减少担保机构代偿压力，推动我省政府性融资担保体系健康建设。

         （三）完善政府性融资担保体系财政支持政策

         完善相关财政支持政策，提高政策覆盖面和效果。一是将个人经营贷纳入财政奖补范围，提高担保机构服务小微和个体工商户的积极性。在中央补贴资金有限的情况下，加大中省财政配套资金补足各项补贴。二是建立健全再担保补贴政策，对省再担保公司再担保费减免部分予以补贴。三是对国家融资担保基金首先限制不能报备的业务予以风险补偿，补偿资金通过我省已建立的政府性融资担保风险补偿资金池拨付。四是加强对尽职免责文件落实的调研，解决难点堵点，确保政策落实发挥效果。